關於臺灣人民集會結社自由的違憲法律怪現象
戒嚴體制的遺緒
臺灣於1987年解除了自國共內戰期間即開始的長達39年的戒嚴。戒嚴是一種國家緊急權制度，依《戒嚴法》之規定，在宣告戒嚴期間，戒嚴地域實施軍事統治，由戒嚴地域的最高司令官掌管行政事務及司法事務，但亦可限制或禁止妨害軍事的一切人民基本權利之行使。《憲法》第14條規定：“人民有集會及結社之自由”，戒嚴對於集會結社自由的限制，則見於《戒嚴法》第11條第一項第一款：“戒嚴地域內，最高司令官有執行左列事項之權：……一、得停止集會結社及遊
行請願，並取締言論講學新聞雜誌圖畫告白標語暨其他出版物之認為與軍事有妨害者；上述集會結社及遊行請願，必要時並得解散之”。
在《憲法》以下，臺灣戒嚴時期有關結社自由的法律規範為中華民國國民政府制定於1942年的《非常時期人民團體組織法》，該法對於人民團體之組織採取許可制，使政府得直接監控人民團體，更甚者在該法第十條又規定主管官署必要時得指派各職業團體的書記；集會遊行的規範則有1949年臺灣省警備總司令部頒佈之《臺灣省戒嚴時期防止非法集會、結社、遊行、請願、罷課、罷工、罷市、罷業等規定實施辦法》。由於非常法制和戒嚴法制的雙重箝制，戒嚴時期臺灣人民集 會結社的自由乃受到政府完全的控制。但隨著民間社會的逐漸茁壯，反對中國國民黨党國體制的社會力量不斷集結，自主集會結社的情況乃日益普遍，而嚴重挑戰與侵蝕國民黨國家緊急權體制的統治正當性，1980年代在《美麗島》事件後反彈躍起的黨外政治反對運動與各種社會運動的資源動員和合作串連，以及來自美國人權外交的壓力，乃迫使國民黨政權不得不採取一連串自由化的措施。1986年3月，國民黨主席蔣經國於該黨第十二屆第三次中央委員全體會議交付前總統嚴家淦等12位中央常務委員研議六大政治革新方案。9月28日，民主進步党成立，蔣經國並未依《非常時期人民團體組織法》下令鎮壓，反而明示“不要取締”。
《國安法》三原則純為強人意志
10月7日，蔣經國利用約見美國《華盛頓郵報》董事長葛蘭姆（Katharine Graham）的機會，首度表明決定解除臺灣戒嚴，但基於國家安全的顧慮，戒嚴令解除後，政府將頒行新的《國家安全法》，蔣經國針對民進黨的成立，則表示任何新黨都必須遵守《憲法》，支持反共的基本國策，並與台獨運動劃清界限。蔣經國提出的遵憲、反共與反獨，則合而為所謂的《國安法》三原則。這是蔣經國個人權力
意志的展現，雖然反映了威權時期國民黨統治意識型態的基本思路，但法理何在，顯然並未經過集體周密的審議與推理。15日，國民黨中常會通過《動員戡亂時期國家安全法令》與《動員戡亂時期民間社團組織》兩項政治革新議題結論，決定制定《動員戡亂時期國家安全法》、修正《非常時期人民團體組織法》與《動員戡亂時期公職人員選舉罷免法》，同意政治性團體之結社與活動，並且擬透過有關法規的研修制定，導引各項政治活動於法律軌道，並依法取締一切非法活
動。1987年1月8日，行政院俞國華內閣擬具《動員戡亂時期國家安全法草案》，於第二條規定：“人民集會、結社，不得違背憲法或反共國策，或主張分離意識”，“前項集會、結社，另以法律定之”，《國安法》三原則改以“不得違背憲法、反共國策、主張分離意識”為其表述，而集會與結社之立法規範的必要性，也在其中得到確認。《國安法》三原則在立法院審議《國安法》時則經再一次的修正，改為：“人民集會、結社，不得違背憲法或主張共產主義，或主張分裂
國土”，此則較原草案條文用字更為精確，並同時納入1988年1月制定的《動員戡亂時期集會遊行法》和1989年1月修正的《動員戡亂時期人民團體組織法》。
1991年5月，李登輝總統宣告終止動員戡亂，所有動員戡亂時期的限時法均終止其效力或修正為平時法。《動員戡亂時期國家安全法》因而於1992年7月29日修正為《國家安全法》，《動員戡亂時期人民團體組織法》和《動員戡亂時期集會遊行法》亦分別修正為《人民團體法》和《集會遊行法》。《國安法》三原則中的“不得違背憲法”則在三法中均遭到刪除，餘下的兩個原則，則一直保留到現在。
《國安法》反共反獨違憲
“不得違背憲法”一項之所以由《國安法》、《人團法》及《集遊法》遭到刪除，並不是指人民集會結社“可以違背憲法”，而是集會結社本來就不應該違背《憲法》，毋庸贅言。但是不得“主張共產主義，或主張分裂國土”就毫無道理。因為《憲法》保障人民有言論自由、精神自由，只要不妨礙或侵犯他人的權利或自由，言論的價值就只能由言論自由市場來決定，如果任由國家公權力來判斷言論的價值，則針砭批判政府的言論必定受到壓抑，政府就可以逃脫人民的課責，責任政治無從落實，民意遭到扭曲，民主政治便不可能實現。所以，只要是奉行憲政民主的國家，就必須忍受多元的政治主張在言論市場中的競爭，由人民來做言論價值最終的決定者。就此而言，這種任由公權力機關來限制人民言論自由的規定本身，就違背了《憲法》保障人權的基本價值，直可指其為違憲。然而，“不得主張共產主義或分裂國土”此一規定的問題，其實還在於“共產主義”或“分裂國土”的概念並不精確，而使此一立法明顯違反了法律明確性原則，使人民無所適從，而容易誤蹈法網。共產主義派別眾多，孫中山亦嘗言“民生主義就是共產主義”，難道同意此一詮釋的人民，就要被剝奪掉集會結社的基本人權嗎？而何謂“分裂國土”，亦令人感到不知所云，“國土”的範圍在何處，臺灣還是
全中國？如果是前者，則主張臺灣獨立正名並不是“分裂國土”，因為沒有領土的分割，只是主張既有國土主權地位的變更而已；若是後者，則主張維持兩岸分裂分治現狀的言論，就該當了“主張分裂國土”的法律要件，要不違法，則人民只能主張兩岸立即統一，不能有其他主張，這顯然違背了《憲法》的民主共和國原則和國民主權原則，也違背了《憲法》保障人民言論自由的宗旨。如果對於國土現狀的法律定位都還存有爭議，那麼對於“分裂國土”主張內容的認定就更困難了，而我們的法律卻竟然把認定的權力交給了政府，等於鼓勵或容任執政者黨同伐異、排除異己和遂行專制獨裁。
《集會遊行法》對反共與反獨的突破：主管機關不得審查集會活動內容。《憲法》不僅保障人民個人擁有基本人權，也保障人與人之間基於某種興趣、理想和利益，可以暫時或永久地結合成某一群體來共同享有人權。暫時的人群的集合，叫做集會，《集會遊行法》第二條第一項的定義為：“於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動”，室外移動的集會，叫做遊行，《集會遊行法》第二條第二項的定義為：“于市街、道路、巷弄或其他公共場所或公眾得出入場所之集體行進”。室外集會及遊行需經集會、遊行所在地的警察分局許可，室內集會則無須申請許可，此外，依法令規定舉行、學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類之活動，以及宗教、民俗、婚、喪、喜、慶活動，亦無須征得許可。員警分局對於室外集會遊行許可與否的考量，在於如何確保言論的自由表達，依1998年1月《司法院大法官議決釋字第四四五號解釋》之規定，員警分局僅能就集會遊行的舉行方式和申請程式格式加以審查，如是否有明顯事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益、危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞者；同一時間、處所、路線有無他人申請並經許可者；以及申請是否合乎申請書格式等等。《集遊法》第四條雖然規定：“集會遊行不得主張共產主義或分裂國土”，但基於《憲法》言論自由保障之意旨，員警分局不得依此對集會遊行主張的內容為審查，原將此列為許可審查標準的《集遊法》第11條第一款，則被宣告為違憲。
我們要指出的是，《司法院大法官議決釋字第四四五號解釋》只宣告員警分局不得審查集會遊行的內容以作為許可與否的標準，卻未宣告第四條違憲，這意味著集會遊行仍不獲許可主張共產主義或分裂國土，但因主管之員警分局無權審查集會遊行活動之內容，所以無從禁止其主張，也無從加以處罰，實際的結果就是，主張共產主義或分裂國土的集會遊行是被允許的。如此一來，《集遊法》第四條乃形同具文，是與蔣經國的權力意志相聯繫的歷史性紀念性法律檔，但也同時是為美國自由之家（Freedom House）名列全球最自由國家的臺灣法治上的污點。
集會遊行許可制的突破
《司法院大法官議決釋字第四四五號解釋》的釋憲聲請，主要是針對室外集會遊行采事先許可制的質疑，《司法院大法官議決釋字第四四五號解釋》仍維持了許可制，只是改由維持社會秩序及增進社會利益的角度，對時間、地點及方式加以管制。但許可制與集會自由的本旨終究仍有所捍格，而且也表示唯有得到員警分局的許可，才是合法的集會遊行。比較適當的作法，依本文之見，則是報備制，人民舉行集會遊行，應向主管機關員警分局事前報備，以便協調必要的秩序維持人力調度與分工，如有例外的情況，如妨害交通或同一時間地點另有其他活動，再由主管機關通知停辦。許可制和報備制最終的效果或許相同，但本質則不同，報備制承認集會遊行是人民的基本權利，原則上隨時隨地皆可舉行，必要時才由主管機關來加以糾正，許可制則在形式上還需經過主管機關批准、審查的程式，試想，如果是基本權利，為什麼還要得到許可才能行使，這會造成論理上的矛盾。
據本文所知，核四公投促進會的苦行與靜坐活動，由於堅持集會遊行為基本權利，所以就從來未申請過許可，但也從未受到取締或處罰過。核四公投促進會的活動自律性非常高，完全符合社會秩序的要求，由此而強化了其舉行集會遊行的正當性，也降低了員警機關干涉的可能性。另有許多政治性的集會遊行，帶有偶發的性質，先天上便很難要求人民事先申請許可。臺灣《集遊法》的法律實踐乃出現一種怪現象，就是主管機關對於未經許可之集會遊行，執法儘量從寬。由此而發展出一項集會遊行的法律邊緣遊走技巧。在實務上，員警機關認定三人以上之聚集為集會、遊行，而且這三人需有意思之聯絡。反言之，兩人的聚集，自然不叫集會遊行，如果客觀上有群眾圍攏，但其彼此間並無意思聯絡或組織及行動關係，也不叫集會遊行。以靜坐示威為例，在一定區域內劃定靜坐區，裏面維持一至二人，旁有群眾圍觀或隨意陪坐，就不構成靜坐集會，因為集會的地點在靜坐區裏，而裏面人數不超過兩人。但從外觀看來，陪坐者與靜坐者，事實上則皆共同構成靜坐群眾。遊行亦然，兩人同走不屬遊行，兩人之外又有群眾自動跟隨，也不屬於遊行。因這類准集會遊行未經許可，員警自然不便主動出面為其維持秩序，但為避免事端，仍會留心集會遊行的過程，暗中協助活動的進行。
集會遊行許可制的色彩，乃因此一權宜變通的方法，而獲得沖銷。
《人民團體法》只規範自願立案團體關於結社之程式，則依《人民團體法》之規定。《人團法》前身為《非常時期人民團體組織法》，本極帶有濃厚的管制色彩，對人民團體之組織結社，採取的是許可制，《人團法》基本上對於結社程式並無重大修正。全國性結社之主管機關為內政部，地方性結社則為各縣市政府。依《人民團體法》成立的各種團體中，職業團體及社會團體須經主管機關之許可，唯政治團體和政黨之設立僅須備案。《人民團體法》第二條規定：“人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土”，人民團體未依《人民團體法》成立者，《人民團體法》設有解散及對首謀者施加刑罰的規定，但違憲政黨的解散則依《憲法增修條文》第五條規定，由司法院大法官組成憲法法庭來審理。
由於政治團體和政黨的成立採取報備制，所以內政部基本上對於政治結社非常尊重。《人民團體法》第二條的規定，基本上早為具文，因此曾經主張或主張臺灣獨立建國的民進党、建國黨和臺灣團結聯盟，皆無主張分裂國土而不獲備案之問題。唯有台南縣新化鎮民王老養於1992年成立之臺灣共產黨屢次申請備案，皆為內政部以其主張共產主義違反《國家安全法》與《人民團體法》而不予備案。儘管如此，台灣共產黨仍維持了一定的活動能量，也嘗試參與過總統選舉。但於此則仍然顯示臺灣政府對《人團法》的選擇性執法和對於共產主義的嚴重成見。至於憲法法庭，則迄今從未召開過。
非政治結社，《人團法》的許可制則從未動用過。人民團體登記立案的主要誘因，即為取得法人資格，並可獲得租稅上的優惠，但非政治結社的主要障礙，則在於內政部對於社團自治缺乏信心，而運用許可的權力對於社團的成立程式和章程格式給予過多的指導性建議。這些行政上的繁瑣程式，則往往減低了人民團體登記立案的意願。另一方面，事實上，基於《憲法》結社自由保障之意旨，就《人團法》關於非依《人團法》設立團體的取締和對於首謀者的追訴，內政部或縣市政府從未依法辦理。換言之，臺灣人民擁有相當充分的結社自由，可以選擇是否要依《人團法》登記立案，如果不採取此一步驟，實際上也不會受到《人團法》的制裁。但問題就在於，不同意主張共產主義之結社登記立案，終究是臺灣結社法治上的一個污點。
我國法律嚴格禁止並經行政機關嚴格取締的結社，只有犯罪組織，也就是黑道幫派，此系依《組織犯罪防制條例》的規定。
結語：期待集會結社之法制再造
縱上所述可知，臺灣有關人民集會結社自由的三項法律《國安法》、 《集遊法》、《人團法》之內容，皆與社會實際的發展和需要落差甚大，此一落差雖象徵著臺灣社會的高度自由化和民主化，但卻暴露出法律規範的滯後性，而需要加以大幅修正，以恢復法律的規範功能，降低執法單位玩法的誘因和人民違法受罰的風險。本文乃提出修法建議如下：
一、廢除《國安法》反共與反獨二原則：臺灣人民與社會應有足夠的智慧來決定
是否接受共產主義或分裂國土。此類政治主張，應在言論自由市場上擁有公平競爭的機會。因此，《國安法》第二條第一項、《集遊法》第四條及《人團法》第二條皆應廢除；
二、《集遊法》之集會遊行申請應改許可制為報備制，以方便主管機關維持交通與社會秩序。政府應於公共廣場如中正紀念堂廣場或總統府前、立法院設置集會靜坐區域，以供人民隨時可和平表達意見；
三、《人團法》各種法人團體之成立申請則一律改為核備制，強調申請程式的審查，而非成立宗旨的審查。廢除非政治結社未經許可的所有處罰規定。
唯有蓬勃發展的公民社會和民間團體，政府的治理在民間部門的合作下，才能對
人民提供更好的公共服務，而公民社會也才能對於政治社會產生足以抗衡的力
量，確保民主政治生活的品質。在陳水扁總統拋出廢除《國家統一綱領》和總統
府國家統一委員會的主張的當下，本文認為，我們還更應當從公民社會的視角去
檢討我們法制當中違反人民自由意志選擇的各種規定，這才是確保臺灣主體性的
基礎法治工程。在與“分裂國土”主張親近的臺灣獨立主張逐漸獲得臺灣社會公
平對待的同時，我們是不是也應該讓“共產主義”或兩岸統一的主張也同樣擁有
公平的競爭空間呢？
（本文曾宣讀于中華大學行政管理學系與臺灣智庫法政部於民國95年2月14日
假臺灣智庫合辦之《公共服務與公共對話》兩岸經驗討論會。感謝銘傳大學法律
學系李禮仲副教授的評論。）
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